A. SEBELUM BERLAKUNYA UU NO. 10 TAHUN 2004 TENTANG PEMBENTUKAN PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN

1. Periode Pembentukan Konsepsi 1976-1977

Pemikiran mengenai perencanaan peraturan perundang-undangan dan kaitannya dengan Prolegnas telah dimulai sejak tahun 1976 dalam Simposium mengenai Pola Perencanaan Hukum dan Perundang-undangan di Provinsi Daerah Istimewa Aceh. Simposium ini diselenggarakan oleh BPHN bekerjasama dengan Universitas Syah Kuala Darussalam dan Pemerintah Daerah Istimewa Aceh. Simposium tersebut dimaksudkan untuk: (1) menetapkan cara-cara pembinaan hukum nasional; (2) menunjang pembuatan Pola Umum Perencanaan Hukum dan Perundang-undangan; dan (3) memperoleh sistem pemikiran perencanaan hukum mencegah kesimpang siuran dalam pembiayaan dan penanganan materinya.

Suatu pola umum perencanaan perundang-undangan, sekurang-kurangnya memuat: (a) landasan dan tujuan perencanaan; (b) penetapan prioritas materi hukum yang akan direncanakan; (c) penetapan mekanisme proses perencanaan; (d) sarana perencanaan (tenaga, teknik perencanaan, dll); (e) kegiatan penunjang (penelitian, dokumentasi, penyuluhan, dsb). Simposium menyimpulkan bahwa pembuatan Pola Umum Perencanaan Pembangunan Hukum menjadi sangat penting dan perlu diwujudkan secara konkrit, antara lain dalam bentuk Penyusunan Program Legislasi Nasional.

Sebagai tindak lanjut dari Simposium Aceh, kemudian diadakan Lokakarya Penyusunan Program Legislatif Nasional di Manado pada tanggal 3 s.d 5 Pebruari 1997. Lokakarya ini terselenggara berkat kerja sama antara BPHN, Universitas Sam Ratulangi, dan Pemerintah Daerah Sulawesi Utara. Tujuan dari lokakarya ini adalah untuk membahas program pembentukan peraturan perundang-undangan (Program Legislasi Nasional) yang terarah, sinkron dan terkoordinir serta dilaksanakan menurut prosedur dan teknik perundang-undangan yang mantap. Pada lokakarya inilah untuk pertama kalinya disusun konsep Program Legislasi Nasional yang mencerminkan keseluruhan rencana pembangunan hukum nasional di bidang hukum tertulis secara berencana dan koordinatif oleh BPHN yang dilaksanakan dalam setiap Repelita.

Lokakarya menyepakati beberapa peran BPHN dalam rangka penyusunan peraturan perundang-undangan secara berencana dari hulu sampai hilir berdasarkan tahapan-tahapan yang integratif. BPHN melakukan beberapa kegiatan untuk menyokong bahan-bahan bagi penyusunan perundang-undangan. Kegiatan-kegiatan yang harus dilakukan, yaitu;

• Melaksanakan penelitian-penelitian dan usaha lain yang diperlukan untuk menunjang usaha penyusunan Rancangan Undang-undang (RUU).

• Melaksakan inventarisasi perundang-undangan.

• Pengkajian dan penilaian (evaluasi) perundang-undangan yang ada mengenai efektivitas serta keserasiannya dengan kebutuhan yang
  berkembang dalam masyarakat

• Penyusunan dan perumusan Naskah Rancangan Akademis dari RUU dan peraturan pelaksanaannya.

Kegiatan inventarisasi perundang-undangan sebagaimana angka 2 di atas merupakan “cikal bakal” dari institusionalisasi Program Legislasi Nasional, yang biasa disingkat dengan Prolegnas. Lokakarya ini menghasilkan kesepakatan Penyusunan Program Legislatif Nasional yang terarah, sinkron dan terkoordinatif serta sesuai dengan teknis dan prosedur pembuatan perundang-undangan.

Sebagai tindak lanjut dari kegiatan tersebut (di Aceh dan Manado ), tahun-tahun berikutnya diadakan rapat kerja antar departemen di Cibogo dan Jakarta dalam upaya penyusunan Program Legislatif Nasional. Tahap pertama adalah penyusunan Prolegnas dalam rangka mendukung Pelita III. Kemudian pada tanggal 20 Maret 1980 diadakan kegiatan rapat kerja Program Legislatif Nasional di Jakarta oleh BPHN dengan para peserta pejabat Biro-biro Hukum Departemen dan Lembaga Pemerintah Non-Departemen (LPND). Rapat kerja ini menghasilkan kesimpulan dan kesepakatan tentang perlunya Daftar Prolegnas disesuaikan dengan perkembangan yang terjadi serta peningkatan faktor pendukung penyusunan Prolegnas secara lebih baik, misalnya ketersediaan tenaga legal drafter, pertemuan berkala antar Biro Hukum untuk koordinasi, pembiayaan dan lain sebagainya.

2 . Periode Pelembagaan dan Pembentukan Pola (1983-1998)

Untuk lebih memantapkan penyusunan Program Legislasi Nasional, maka pada tanggal 17-19 Oktober 1983 di Jakarta diadakan ”Rapat Kerja Konsultasi Prolegnas Pelita IV” yang menghasilkan rekomendasi agar Menteri Kehakiman segera membentuk Panitia Kerja Tetap Program Legislasi nasional (PANJATAP PROLEGNAS). Sebagai kelanjutannya Menteri Kehakiman telah mengirim surat Nomor: M-PR.02.08-41 tertanggal 26 Oktober 1983 kepada semua pimpinan Departemen/LPND yang bertujuan membentuk Panjatap Prolegnas. Surat tersebut telah mendapatkan tanggapan positif sehingga hal ini merupakan suatu perhatian bersama dari semua Departemen/LPND.

Berdasarkan Surat Keputusan Menteri tersebut, BPHN Departemen Kehakiman mulai mengkoordinasikan Prolegnas dalam menghadapi Repelita III kemudian dilanjutkan pada penyusunan Prolegnas Pelita IV dan V. Selanjutnya pada tahun-tahun berikutnya dilakukan tindak lanjut evaluasi Program Prolegnas Pelita III untuk melihat tingkat keberhasilannya. Dari hasil tersebut kinerja kegiatan Prolegnas di up date secara berkesinambungan.

Tahun 1988 peran BPHN dalam bidang Perencanaan Pembangunan Hukum Nasional telah mempunyai dasar hukum yang lebih kuat, yaitu dengan terbitnya Keputusan Presiden No. 32 Tahun 1988. Melalui Keppres ini BPHN memfokuskan diri pada tugas perencanaan pembangunan hukum khususnya penyusunan Rencana Pembangunan hukum Jangka Panjang dan Menengah (GBHN 1993 dan Repelita VI) serta penyusunan Rencana Legislasi Nasional. Penyusunan daftar Program Legislasi Nasional dilakukan melalui Tim Kerja Antar Departemen dan didukung oleh Tim Kerja BPHN (Pusat Perencanaan Hukum).

Penyusunan Konsep Prolegnas

Penyusunan Konsep Prolegnas dilakukan melalui dua Tim, yaitu:

• Tim Penyusunan Prolegnas masing-masing Repelita yang diketuai oleh Kepala BPHN dan Kepala Pusat Perencanaan Pembangunan Hukum Nasional (Ka
  Pusren) sebagai Sekretaris. Keanggotaan Tim terdiri dari para Kepala Biro Hukum Departemen/LPND.

• Tim Kelompok Kerja (POKJA), yang diketuai oleh Ka Pusren dengan 3 – 4 buah POKJA (disesuaikan dengan Kantor Kemenkoan seperti Polkam, Ekuin 
  dan Kesra). Pada tahun 1992, karena bidang Ekuin terlalu besar, maka dibagi menjadi 2 subkelompok yaitu Ekuwasbang dan Indag.

Persidangan-persidangan dalam masing-masing Satuan Tugas (SATGAS) dapat dilakukan ditempat yang telah dipilih dan disepakati oleh para anggotanya dan telah mendapatkan persetujan dari Ketua Panjatap. Dari hasil persidangan tersebut setiap triwulan Satgas/Pokja memberikan laporan kepada Panjatap Prolegnas dalam suatu Sidang Pleno, sedangkan hasil-hasil sidang pleno maupun keseluruhan sidang-sidang Pokja setiap triwulan dilaporkan oleh Ketua Panjatap Prolegnas kepada Menteri Kehakiman.

Untuk pelaksanaan tugas sehari-hari, Panjatap Prolegnas dibantu oleh sebuah Panitia Kerja Harian (PANJAHAR) yang terdiri dari Ketua-ketua Satgas/Pokja dan beberapa tenaga ahli yang ditunjuk oleh Ketua Panjatap Prolegnas.

Mekanisme Proses Penyusunan

• Proses Awal

Dua tahun menjelang habisnya kurun waktu Pelita, proses awal telah dimulai. Dari hasil monitoring yang dilakukan Tim Pokja sudah dapat diketahui bagaimana posisi perkembangan proses penanganan (pengkajian, penelitian dan penyusunan Naskah Akademis) RUU/RPP yang direncanakan. Pembahasan hasil monitoring tersebut dilakukan dalam rapat POKJA. Dalam pada itu proses penyusunan GBHN Pelita berikut, telah mulai ditangani dan diperkirakan masalah-masalah yang perlu segera ditangani tersebut memerlukan dukungan UU/PP. (Daftar keperluan lima tahun mendatang). Dari kedua daftar tersebut dapat mulai dibuat Daftar Sementara Prolegnas Sektoral masing-masing Departemen/LPND. Penyampaian Daftar Prolegnas Sementara ini dilakukan oleh masing-masing Sekretaris Jenderal Departemen/LPND.

Program-program Legislasi tersebut kemudian dikelompokkan berdasarkan tolok ukur seperti: (1) menurut bentuk perundang-undangan (RUU/RPP); (2) menurut materi yang paling mendesak; (3) hal-hal yang diperlukan dalam penataan kembali segala pranata dan sarana hukum.

• Proses Lanjutan

Setelah ada kebijakan yang digariskan GBHN dalam Pelita yang menetapkan prioritas pembangunan nasional, maka masing-masing Departemen/LPND telah dapat mengevaluasi kembali Daftar Sementara Prolegnas dan secara bertahap Daftar Prolegnas disempurnakan.

Pembahasan dalam POKJA dan kemudian pembahasan secara keseluruhan dilakukan dalam Pertemuan Tahunan Penyusunan Prolegnas yang akhirnya menghasilkan kata sepakat dan konsep akhir Prolegnas.

• Pembahasan Prolegnas dalam Forum Komunikasi Legislasi Nasional

Forum Komunikasi Legislasi Nasional adalah suatu forum antara DPR (yang tidak hanya terdiri dari Komisi III DPR, tetapi dari Pimpinan DPR dan semua Komisi DPR) di satu pihak dan Pemerintah yang diwakili oleh Menteri Kehakiman

Permasalahan yang berkembang pada saat itu antara lain: (a) Penentuan prioritas, terutama tentang tolok ukur dan dalam mengambil kesepakatan prioritas; (b) status hukum Prolegnas. Daftar Prolegnas yang telah disusun hanya mendapat pengukuhan dari masing-masing Pimpinan Departemen/LPND, sehingga tidak mempunyai kekuatan hukum. Penuangan dalam bentuk Keputusan Presiden dinilai dapat lebih memberikan daya ikat.

Penyusunan Prolegnas tidak terlepas dari ketentuan mengenai proses/mekanisme penyusunan peraturan perundang-undangan. Ketentuan tersebut diawali dengan terbitnya Inpres No. 15 Tahun 1970 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang berlaku selama seperempat abad lamanya. Inpres ini baru diperbaharui di era reformasi hukum dengan terbitnya Keppres No. 188 tahun 1998 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang yang dilengkapi dengan Keppres No. 44 Tahun 1999 tentang Teknik Penyusunan Perundang-undangan dan bentuk RUU, RPP, dan Keppres.

Dengan didasarkan pada ketentuan-ketentuan tersebut output Prolegnas belum sepenuhnya memenuhi harapan dan keinginan ideal dari para stakeholders dan masyarakat. RUU-RUU prioritas yang ditetapkan melalui Prolegnas juga masih sebatas Daftar Keinginan belaka dari departemen/LPDN, belum menyentuh kualitas substantif yang memiliki daya dukung terhadap pembentukan peraturan perundang-undangan nasional.

3. Periode Reformasi Hukum (1999 - 2003)

Fungsi Integrasi Perencanaan

Tahun 1999 fungsi Prolegnas ditekankan sebagai instrumen utama pengintegrasi dalam perencanaan pembentukan peraturan perundang-undangan yang mengikat Pemerintah dan DPR. Sehubungan dengan fungsi dimaksud, dalam rapat-rapat pembahasan Prolegnas juga makin kencang disuarakan mengenai perlunya status hukum yang jelas bagi Prolegnas. Hal ini karena Inpres No. 15 Tahun 1970 yang diubah dengan Keppres No.188 Tahun 1998 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-undang masih belum memberikan tempat yang jelas mengenai peran dan keberadaan Prolegnas di masa depan. Padahal Prolegnas makin penting dan dibutuhkan dari waktu ke waktu lebih-lebih di era reformasi hukum di segala bidang yang digulirkan sejak tahun tahun 1998.

Implikasi Perubahan UUD 1945

Tahun 1999 untuk pertama kalinya dilakukan Perubahan terhadap UUD 1945. Perubahan Pertama UUD 1945 ini mengubah secara fundamental tatanan ketatanegaraan dari sistem yang otoritarian menjadi sistem yang demokratis. Perkembangan aktual tersebut berikut berbagai implikasi derivatifnya mempengaruhi dan menginspirasi BPHN untuk melakukan revitalisasi kegiatan Prolegnas sebagai program unggulan BPHN.

Revitalisasi Prolegnas juga diarahkan untuk mendukung prioritas reorganisasi dan restrukturisasi hukum berdasarkan Ketetapan-Ketetapan MPR-RI Hasil Sidang Istimewa MPR-RI Tahun 1998. Reorganisasi dan restruksturisasi hukum difokuskan pada penataan materi hukum dan proses penegakan hukum. Prioritas reformasi penataan materi hukum nasional adalah me- review seluruh produk kolonial dan peraturan perundang-undangan yang tidak relevan, membentuk legislasi nasional berdimensi Hak Asasi Manusia. Sedangkan prioritas proses penegakan hukum adalah reformasi di lingkungan yudikatif yang diawali dengan perubahan UU No. 14 Tahun 1970 tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman serta perundang-undangan lainnya menyangkut pelaksanaan kekuasaan kehakiman termasuk reformasi kekuasaan dan kewenangan lembaga penegak hukum.

Perubahan Pertama UUD 1945 merubah kekuasaan membentuk undang-undang yang pada mulanya berada pada Pemerintah diserahkan kepada DPR. Sistem dan politik hukum nasional pun berubah yang mempengaruhi orientasi dan prioritas pembentukan peraturan perundang-undangan inklusif terhadap kegiatan Prolegnas sebagai bagian yang inheren dalam proses pembentukan hukum nasional. Keinginan untuk mendesign kembali kerangka konsultasi legislasi dan pola-pola interaksi antara pihak Pemerintah dan DPR untuk mencapai kesamaan dan keterpaduan visi mengenai prioritas perundang-undangan menjadi agenda sentral kedua belah pihak.

Pemberdayaan Prolegnas & Prioritas

Tanggal 7 s.d 8 Desember 1999 di Cisarua, Bogor, BPHN menyelenggarakan Rapat Pembahasan Tahunan Program Legislasi Nasional Tahun 1999, dengan tema “Pemberdayaan Prolegnas Dalam Rangka Mendukung Tegaknya Supremasi Hukum”. Rapat ini membahas perkembangan Prolegnas, penentuan format dan skala Prioritas Prolegnas sebagai langkah-langkah dalam mewujudkan keterpaduan dalam penataan sistem hukum nasional di bidang pembentukan perundang-undangan sebagai bagian integral dari penegakan supremasi hukum. Tidak ketinggalan isu-isu aktual lainnya turut dibahas seperti masalah koordinasi inter dan antar departemen, sumber daya manusia, likuidasi departemen sosial dan penerangan, serta pembentukan departemen/LPND baru.

Pemerintah dan DPR sepakat tentang perlunya peningkatan peran nyata Prolegnas dalam wilayah pembentukan hukum nasional dan bekerjasama lebih keras lagi memperjuangkan Prolegnas sebagai program unggulan yang penting dan menentukan dalam mengawal keberhasilan reformasi hukum. DPR selanjutnya membentuk Badan Legislasi DPR yang salah satu tugasnya merencanakan dan menyusun program usulan prioritas pembahasan RUU. Kehadiran Baleg DPR memerlukan mekanisme perekat baru khususnya dengan program BPHN yang selama ini telah mengembangkan Prolegnas sebagai program perencanaan Pemerintah yang strategis sesuai dengan urgensi dan prioritas.

Guna meningkatkan kualitas Prolegnas, diagendakan penyusunan format Prolegnas dimasa datang yang mencakup proses, prosedur, dan mekanisme pembuatan perundang-undangan, penyempurnaan forum Prolegnas sebagai konsekuensi berubahnya kewenangan membentuk perundang-undangan dari Pemerintah kepada DPR, serta forum diseminasi/diskusi rencana legislasi dan anggaran sosialisasi RUU/RPP.

Mengenai masalah penentuan skala prioritas bersama terhadap Prolegnas, Rapat Pembahasan Tahunan merekomendasikan perlunya mempertegas atau memberi batasan tentang apa yang disebut “prioritas” (apakah merupakan prioritas awal penyusunan oleh Departemen/LPND atau prioritas awal pembahasan oleh DPR); me- review skala prioritas yang ditetapkan oleh Departemen/LPND pasca Amandemen UUD 1945; dan kemungkinan perubahan skala prioritas di Departemen/LPND. Untuk aspek substansi perundang-undangan disepakati dan diputuskan kriteria prioritas dilandaskan atas: (a) hal-hal yang berkaitan dengan pemulihan ekonomi; (b) hal-hal yang berkaitan dengan otonomi daerah; (c) hal-hal yang berkaitan dengan hak asasi manusia dan pemberdayaan masyarakat.

Perlu dicatat pula bahwa Prolegnas periode ini diarahkan pula untuk mengantisipasi gejala separatisme dan disintegrasi, diprioritaskan antara lain lahirnya RUU tentang Otonomi husus Bagi Daerah Istimewa Aceh dan RUU tentang Otonomi Khusus bagi Irian Jaya sebagai usul inisiatif DPR.

Prolegnas Dalam Propenas

Sejak tahun 2000, berbeda dengan tahun-tahun sebelumnya, kegiatan Prolegnas dikaitkan dengan Program Pembangunan Nasional (PROPENAS) sehingga peran Prolegnas makin kuat karena Propenas yang dibentuk dengan Undang-Undang. Dalam Program Pembangunan Nasional (PROPENAS) 2000-2004 dan Rencana Pembangunan Tahunan (REPETA) 2001 telah terdapat hal-hal yang sangat relevan dengan kinerja Prolegnas dalam kaitan prioritas pembentukan peraturan perundang-undangan. Sesuai Propenas dan Repeta, skala Prioritas Prolegnas diarahkan untuk menciptakan keterpaduan dalam penataan sistem hukum nasional khususnya di bidang pembentukan perundang-undangan sebagai bagian integral dari penegakan supremasi hukum, dan terwujudnya rencana pembentukan peraturan perundang-undangan secara berkesinambungan, terkoordinasi dan terpadu, serta sesuai dengan aspirasi masyarakat.

Menyikapi hal tersebut diatas, pertemuan konsultasi antara Forum Prolegnas dan Badan Legislasi DPR RI didorong untuk lebih diintensifkan dan diefektifkan untuk menyusun usulan rancangan undang-undang yang bersifat tahunan dan lima tahunan.

Hasil monitoring Prolegnas yang dilaksanakan secara rutin oleh BPHN menunjukkan bahwa terdapat 20 RUU Prioritas Prolegnas Tahun 2000 yang sudah masuk dan sedang dibahas DPR. Selain itu terdapat daftar RUU Prioritas Prolegnas yang akan diajukan ke DPR untuk 3 tahun berikutnya dengan rincian 52 RUU untuk tahun 2001, 38 RUU untuk tahun 2002, dan 31 RUU untuk 2003.

Materi RUU diprioritaskan pada penataan perundang-undangan yang menjadi landasan penerapan kepemerintahan yang baik ( good governance ), perbaikan ekonomi ( economy recovery ), peninjauan kembali ( review ) terhadap produk hukum kolonial, harmonisasi dengan perjanjian internasional, serta penegakan HAM.

Sebagai catatan penting pula bahwa pada Rapat Pembahasan Tahunan Program Legislasi Nasional Tahun 2000 dengan tema “Peningkatan Peran Prolegnas sebagai Penataan dan Pembaharuan Perundang-undangan” Prof.Dr. Bagir Manan menyarankan agar segera diberikan bentuk hukum yang mengikat bagi Prolegnas. Melihat perkembangan dan kebutuhan yang ada, menurutnya Prolegnas tidak bisa lagi dipandang sekedar “gentlemen agreement” antar Departemen/LPND.

Tahun 2001 kegiatan Prolegnas ditingkatkan seiring dengan makin menguatnya kesadaran bahwa Prolegnas sebagai bagian yang tidak terpisahkan dari law making process, oleh karenanya kegiatan Prolegnas selama tahun 2001 diarahkan untuk memformulasi peran Prolegnas sebagai sarana pembaharuan peraturan perundang-undangan. Prolegnas juga tengah dikembangkan tidak sekedar forum untuk menetapkan skala prioritas dan instrumen pengintegrasi, tetapi juga sebagai media komunikasi ilmiah dalam proses perencanaan prolegnas menjadi rancangan peraturan perundang-undangan.

Akan tetapi penentuan skala prioritas Prolegnas masih sebagai lanjutan Prolegnas 2001 yaitu dalam kerangka sinkronisasi dengan program pembaharuan peraturan perundang-undangan dalam PROPENAS dan Rancangan Pembangunan Tahunan (Tahun 2002). Program-program yang ada dalam Propenas, Repeta, dan Prolegnas disinkronisasi menjadi Daftar Usulan Perubahan REPETA 2002 Bidang Program Pembentukan Perundang-undangan.

Berdasarkan Repeta 2002 Program pembentukan undang-undang tahun 2002 dikaitkan dengan Prolegnas dan Propenas, terdapat 64 RUU, 24 RUU diantaranya merupakan carry over dari program 2001 dan 40 RUU merupakan program baru dalam Repeta 2002. Dikaitkan dengan Propenas dari 64 RUU tersebut terdapat 42 RUU yang sesuai dengan program yang tercantum dalam Propenas dan terdapat 22 RUU program Non-Propenas-2004. Dikaitkan dengan asal rencana pembentukan (Prolegnas) terdapat 38 RUU usulan Pemerintah, 11 RUU usulan Baleg DPR, 11 RUU usulan bersama Pemerintah dan Baleg DPR, dan 4 RUU belum ditentukan pemrakarsanya.

Disepakati pula bahwa penentuan prioritas pembentukan perundang-undangan tahun 2002 harus memperhatikan: (1) keterkaitan substansi RUU dengan ketentuan-ketentuan lainnya yang sudah dibentuk lebih dulu; (2) substansi RUU yang mendukung pemulihan ekonomi; (3) substansi RUU mendukung proses demokratisasi; (4) substansi RUU yang tercantum dalam Propenas dan carry over program tahun 2001; dan 5) substansi RUU yang berasal dari zaman Hindia Belanda.

Strategi peningkatan kualitas peraturan perundang-undangan diupayakan dengan lebih mengintensifkan forum konsultatif Prolegnas antara BPHN dan Baleg DPR RI misalnya dalam bentuk pertemuan triwulan, meningkatkan peran BPHN dalam penyusunan Naskah Akademik dan RUU di Departemen/LPND, mengembangkan standardisasi biaya satuan Naskah Akademik dan RUU, serta meningkatkan kualitas SDM tenaga perencana dan perancangan hukum.

Quality Control dan Alur Prolegnas

Perubahan penting terjadi di tahun 2002. Hal ini terkait dengan mulai menguatnya kontrol dan partisipasi masyarakat dalam proses pembentukan perundang-undangan. Strategi Prolegnas diubah dari strategi yang menitikberatkan pada kuantitas kepada strategi yang menitikberatkan pada kualitas substansi naskah ( quality control ) yang mensyartakan peningkatan personalia pendukung dan intensitas diskusi. Dengan kata lain tolok ukur keberhasilan Prolegnas mulai diperluas tidak hanya soal jumlah RUU (kuantitas) akan tetapi juga kualitas yaitu bagaimana forum Prolegnas menjadi the first gate proses kelahiran peraturan perundang-undangan sesuai dengan aspirasi masyarakat, kebutuhan, dan kepentingan nasional. Peningkatan kualitas antara lain dilakukan dengan me- review alur proses penyusunan Prolegnas dari sisi Pemerintah yang komprehensif, terkontrol, dan terukur serta dapat mendukung produktifitas tinggi serta langkah-langkah bagi penentuan dan tolok ukur keberhasilan prolegnas untuk Repeta 2003.

Tahun 2002 diperkenalkan alur baru prolegnas yang meliputi 5 tahap yaitu:

• Tahap Kompilasi Daftar RUU Departemen/LPND

• Tahap Klasifikasi dan Sinkronisasi Rencana Legislasi Nasional.

• Tahap Konsultasi dan Komunikasi

• Tahap Penyusunan Naskah Program Legislasi Nasional

• Tahap Pengesahan Prolegnas.

Untuk melaksanakan tahapan tersebut BPHN membentuk Tim Pelaksana yang terdiri dari :

• Tim Inti Prolegnas

• Tim Pelaksana Harian Prolegnas (BPHN)

• Tim Antar Departemen (Kepala Biro Hukum Departemen/ LPND)

• Forum Komunikasi Prolegnas dengan Organisasi Profesi/ LSM

• Forum Konsultasi Prolegnas dengan Baleg DPR RI,

• Konsultan Ahli Prolegnas.

Tanggal 25 Januari 2001 Rapat Konsultasi dan Koordinasi Badan Legislasi dengan Menteri Kehakiman dan HAM R.I c.q Kepala BPHN memutuskan 80 RUU yang menjadi Prioritas Pembahasan Tahun 2002 dengan rincian: 29 RUU sedang dibahas di DPR (terdiri dari 10 RUU usul inisiatif DPR dan 19 RUU usul inisiatif Pemerintah), 26 RUU usul inisiatif DPR yang sedang dipersiapkan (4 RUU disiapkan Komisi dan 22 RUU disiapkan Baleg DPR), dan sisanya 25 RUU dapat dipersiapkan/diajukan oleh DPR atau Pemerintah yang mana yang lebih dulu siap.

Tanggal 28 s/d 29 Oktober 2002 diselenggerakan Lokarya Tahunan Prolegnas yang diselenggarakan di Cisarua Bogor dengan tema ” Meningkatkan Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dengan Program Legislasi Nasional yang Berkualitas dan Terukur ”. Lokarya menghasilkan kesepakatan dan keputusan bahwa penentuan Daftar Prioritas RUU tahun berikutnya didasarkan pada 9 (sembilan) kriteria yaitu: 1) diperintahkan UUD 1945 (akibat Amandemen); 2) diperintahkan Ketetapan MPR; 3) ditetapkan dalam Propenas; 4) Perintah UU tertentu (UU Payung); 5) kebutuhan Hubungan Internasional; 6) desakan masyarakat sangat urgen; 7) melindungi kepentingan golongan lemah; 8) mendukung perekonomian nasional; 8) dukungan kemauan politik; dan 9) Hasil evaluasi pelaksanaan Prolegnas (Baleg DPR dan BPHN).

Duplikasi program usulan RUU dari departemen/LPND akibat perbedaan sumber daftar RUU usulan (dari Pemerintah dan Baleg DPR) dan akumulasi jumlah target RUU yang tidak realistik akan dibenahi melalui up dating program RUU, pembentukan Panitia Kerja Penyusunan Prioritas RUU di DPR, identifikasi kebutuhan dan penyesuaian dengan Propenas dan aspirasi masyarakat, Pemerintah dan DPR melalui pembuatan Naskah Akademik, peningkatan partisipasi masyarakat dan peningkatan frekuensi pertemuan antara BPHN dengan Baleg DPR.

Tahun 2003 peran dan kedudukan Prolegnas dipertajam dan diperkuat terkait dengan, pertama fungsinya yang sangat penting bagi kepentingan harmonisasi dan sinkronisasi program pembentukan peraturan perundang-undangan antar Departemen/LPND, dan kedua fungsi strategis Prolegnas sebagai sarana sinkronisasi program legislasi yang disusun oleh Pemerintah dan Baleg DPR, khususnya, dalam kaitan penetapan prioritas bagi Repeta Bidang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Pendekatan fungsi ini sebagai respon terhadap perubahan sistem dan politik hukum yang makin cepat sebagai akibat dari Perubahan Pertama, Kedua, Ketiga, dan Keempat UUD 1945.

Agenda Rapat Pembahasan Tahunan Prolegnas Tahun 2003 memang tidak beranjak jauh dari agenda rapat tahun-tahun sebelumnya akan tetapi makin diarahkan sebagai review dan implementasi amanat dan tuntutan reformasi menyeluruh di bidang hukum dalam perspektif pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik dan benar.

Rapat Tahunan Prolegnas Tahun 2003 ini diselenggarakan tanggal 7-8 Juli 2003 di Cisarua Bogor. Pokok bahasan Rapat meliputi: (1) Penentuan bersama prioritas RUU Repeta 2004 (penetapan UU), (2) Penyusunan RUU dan Penyusunan Naskah Akademik, dan (3) Sinkronisasi dan harmonisasi Prolegnas Pemerintah dan DPR RI; dan (4) Masalah prolegnas berkaitan dengan adanya RUU Tata Cara Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang telah mengatur secara tegas mekanisme Prolegnas. Mengenai nomor 4 secara khusus Rapat diminta usulan konkritnya terhadap perubahan RUU tersebut. Dalam sambutan sekaligus pengarahan, Menteri Kehakiman dan HAM Prof. Dr. Yusril Ihza Mahendra mengemukanan bahwa untuk memperbaiki kualitas produk peraturan perundang-undangan melalui mekanisme Prolegnas perlu memperhatikan hal-hal sebagai berikut:

• Penyusunan peraturan perundang-undangan diawali dengan penelitian hukum ( law research ) dan penelitian kebijakan ( policiy research ) sebagai bagian
  hulu proses perencanan peraturan perundang-undangan. Hal ini perlu dilakukan agar produk peraturan perundang-undangan mencerminkan nilai-nilai
  yang hidup dan berlaku dalam masyarakat dan persepsi masyaraat terhadap kebijakan yang relevan dengan peraturan yang akan disusun.

• Proses pembuatan peraturan perundang–undangan didahului dengan pembuatan Naskah Akademik. Muatan Naskah Akademik merupakan hasil
  penelitian pada point 1 yang memuat konsep, teori, falsafah juga visi dan misi yang mengidentifikasikan prinsip, arah, suatu rancangan UU.

• Peningkatan mekanisme partisipasi publik dalam proses penyusunan peraturan perundang-undangan atau paling tidak dalam kaitan pembahasan
  rencana legislasi nasional baik di pusat maupun di daerah. Salah satu mekanisme yang telah dirintis oleh BPHN adalah Forum Komunikasi Prolegnas
  dengan pemerintah daerah, lembaga swadaya dan organisasi kemasyarakatan.

• Kerjasama antar instansi atau antar lembaga terkait perlu ditingkatkan. Kerjasama dan hubungan yang erat diperlukan karena tidak jarang potensi
  konflik antar sektor pembangunan disebabkan oleh komunikasi yang kurang baik dan bukan semata-mata karena perbedaan kepentingan sektor.

Rapat Pembahasan Tahunan Prolegnas 2003 memutuskan Daftar Prioritas RUU tahun 2004 didasarkan atas pertimbangan atau kriteria: (1) RUU telah siap tersusun; (2) Amanat Amandemen UUD 45; (3) Amanat Tap MPR; (4) Amanat Propenas; dan (5). Tuntutan rakyat banyak. Daftar Usulan Repeta 2004 untuk bidang pembentukan peraturan perundang-undangan disepakati dengan rincian : 18 penyusunan Naskah Akademik, 55 Penyusunan RUU, dan 70 Penetapan RUU, yang dikelompokkan sebagai perundang-undangan bidang ekuin, bidang polkam, dan bidang kesra.

B. PASCA BERLAKUNYA UU NO. 10 TAHUN 2004 TENTANG PEMBENTUKAN PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN

Babak baru perkembangan Prolegnas dimulai sejak tahun 2004. Berbeda dengan tahun-tahun sebelumnya, sejak tahun Tahun 2004 kegiatan Prolegnas dilaksanakan didasarkan pada landasan hukum yang kuat, yaitu Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan (UU P3). Di dalam UU P3 ini telah diatur mengenai eksistensi dan mekanisme Prolegnas sebagai bagian dari mekanisme pembentukan peraturan perundang-undangan nasional.

Sesuai UU P3 pembuatan peraturan perundang-undangan dimulai dari proses perencanaan, persiapan, teknik penyusunan, perumusan, pembahasan, pengesahan, pengundangan dan penyebarluasan. Instrumen perencanaan program pembentukan undang-undang adalah Prolegnas yang disusun secara berencana, terpadu dan sistimatis.

UU P3 juga telah merubah mekanisme penyusunan Prolegnas yang sebelumnya dijalankan. Apabila sebelumnya Prolegnas hanya bersumber pada program yang disusun oleh Pemerintah saja, saat ini disusun oleh Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) bersama-sama dengan Pemerintah dengan sumber yang berasal dari Prolegnas dilingkungan Dewan Perwakilan Rakyat dan Prolegnas di lingkungan Pemerintah.

Di lingkungan pemerintah penyusunan Prolegnas dikoordinasikan oleh Menteri Hukum dan HAM cq. Badan Pembinaan Hukum Nasional. Sedangkan di lingkungan intern DPR, selaku koordinator dalam penyusunan Prolegnas adalah BALEG DPR RI. Mekanisme penyusunan Prolegnas di lingkungan Pemerintah diatur lebih lanjut dalam Peraturan Presiden No.61 Tahun 2005 tentang Program Legislasi Nasional sedangkan di lingkungan diatur dengan Tata tertib (Tatib) DPR.

Untuk mendapatkan data rencana legislasi dengan penjelasan, BPHN melaksanakan monitoring kepada Departemen/LPND. Data tersebut diolah dan diverifikasi sebagai bahan pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi dalam rencana legislasi.

Tahap Penyusunan

Penyusunan Prolegnas dimulai dengan tahapan penyusunan “rencana legislasi” dari tiap-tiap Departemen/LPND, disertai dengan penjelasan mengenai:

• Pokok-pokok materi yang akan diatur serta keterkaitannya dengan peraturan perundang-undangan lainnya.

• Pokok materi yang akan diatur serta keterkaitannya dengan peraturan perundang-undangan lainnya, merupakan penjelasan secara lengkap mengenai
  konsepsi Rancangan Undang-Undang yang meliputi latar belakang dan tujuan penyusunan, sasaran yang akan diwujudkan, pokok-pokok pikiran,
  lingkup atau obyek yang akan diatur, dan jangkauan dan arah pengaturan.

Setelah penyusunan rencana legislasi dilakukan, penyusunan Prolegnas dalam forum yang disebut Rapat Pembahasan Tahunan Prolegnas. Rapat ini berfungsi untuk mengkoordinasikan penyusunan perencanaan pembentukan peraturan perundang-undangan yang telah atau yang baru akan disusun oleh seluruh departemen/LPND serta untuk menetapkan rencana legislasi yang akan menjadi prioritas pembahasannya bersama DPR. Rapat akan menghasilkan suatu ketetapan tentang RUU usulan Pemerintah yang layak untuk diajukan ke DPR lengkap dengan penjelasan urgensinya. RUU-RUU dimaksud harus telah memenuhi sya­rat/kriteria teknis yaitu telah ada NA, draft RUU, dan telah diharmonisasi di Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan Departemen Hukum dan HAM.

Dalam perkembangannya terkait dengan perlunya meni­tik­beratkan pada quality control , juga dipertimbang­kan kriteria substansi yang terkait dengan tingkat urgensi (nasional) sehingga perlu segera direalisasikan menjadi undang-undang. Selain itu akan ditetapkan pula RUU Prolegnas yang masih dalam tahap pe­nyem­pur­na­an, masih dalam tahap persiapan, dan yang belum digarap.

Menteri Hukum dan HAM melaporkan hasil Rapat Pembahasan Tahunan Prolegnas kepada Presiden utamanya RUU-RUU yang ditetapkan sebagai prioritas sekaligus meminta persetujuan Presiden. Dalam hal Presiden menyetujui, selanjutnya dibawa ke forum koordinasi dengan DPR dalam rangka sinkronisasi dan harmonisasi Prolegnas.

Tahapan selanjutnya, penyusunan Prolegnas dilakukan bersama-sama antara DPR dengan Pemerintah dalam Rapat Koordinasi antara DPR-RI (yang diwakili oleh Badan Legislasi) dan Pemerintah (yang diwakili oleh Menteri Hukum dan HAM). Rapat Koordinasi ini terdiri dari Rapat Paripurna, Rapat Panitia Kerja (Panja), Rapat Panitia Teknis. Hasil Rapat Koordinasi disahkan dengan penandatanganan oleh Ketua dan Wakil-wakil Ketua Baleg mewakili DPR-RI dan Menteri Hukum dan HAM mewakili Pemerintah. Hasil Rapat Koordinasi tersebut selanjutnya oleh Baleg disampaikan kepada Pimpinan DPR RI, sedangkan dari pihak pemerintah dilaporkan oleh Menteri Hukum dan HAM kepada Presiden. Setelah diperoleh kesepakatan bersama antara DPR dan Pemerintah mengenai Prolegnas yang disusun antara DPR dengan Pemerintah, maka dilaporkan pada Rapat Paripurna DPR untuk mendapatkan penetapan.